Mara Karlin affirme que l’aide américaine aux forces armées étrangères est une mesure à mi-chemin »qui ne résout pas les problèmes sous-jacents des États faibles ni n’atteint les objectifs de sécurité nationale des États-Unis. Les programmes devraient poursuivre une réforme plus large du secteur de la sécurité ou être abandonnés si les coûts politiques sont trop élevés. Cet article a été initialement publié par Foreign Affairs
Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, les administrations américaines des deux parties se sont appuyées sur un outil de politique étrangère séculaire: la formation et l’équipement des forces armées étrangères. Cherchant à stabiliser les États fragiles, les États-Unis ont adopté cette approche dans presque toutes les régions du monde au cours des 70 dernières années. Aujourd’hui, Washington travaille avec les forces armées de plus de 100 pays et gère de grands programmes pour former et équiper les forces armées dans des points chauds comme l’Afghanistan, l’Irak, la Jordanie et le Pakistan.
La logique derrière cette approche est simple. Les États fragiles mettent en péril les intérêts américains, mais les interventions à grande échelle sont coûteuses et impopulaires. En externalisant la sécurité régionale dans des endroits où les intérêts américains ne sont pas immédiatement menacés, Washington peut promouvoir la stabilité sans assumer l’essentiel du fardeau. Et éviter les menaces avant qu’elles ne se métastasent signifie que les États-Unis peuvent garder un œil sur des rivaux plus sophistiqués comme la Chine et la Russie.
Parmi les décideurs américains, cette approche jouit d’une grande popularité. En écrivant dans ce magazine en 2010, par exemple, le secrétaire à la Défense, Robert Gates, a qualifié les États faibles de défi majeur de notre temps pour la sécurité »et a plaidé pour les résoudre en aidant d’autres pays à se défendre ou, si nécessaire, à combattre aux côtés des forces américaines en leur fournir de l’équipement, de la formation ou d’autres formes d’assistance en matière de sécurité. » Et à un moment où le soutien public à l’intervention militaire diminue et une fois que les pays cohérents se dissolvent, la perspective de stabiliser rapidement et à moindre coût les États faibles est plus séduisante que jamais. En effet, ces jours-ci, le récit communément accepté à Washington pour l’assistance à la sécurité dans les États fragiles peut se résumer en un mot: plus »- plus de formation, plus d’équipement, plus d’argent, plus rapidement.
Mais l’histoire montre que la construction de forces armées dans des États faibles n’est pas la panacée que la communauté de la sécurité nationale américaine imagine. Comme l’ont montré des exemples qui s’étendent à travers le monde, dans la pratique, les efforts américains pour constituer des forces de sécurité locales sont une mesure à mi-course survendue qui est rarement bon marché et souvent en deçà du résultat souhaité.
Pendant des décennies, les États-Unis ont versé d’innombrables milliards de dollars dans les forces de sécurité étrangères – à hauteur de près de 20 milliards de dollars par an ces jours-ci. Mais les retours ont été dérisoires. Parfois, le problème est lié à l’exécution, et les États-Unis peuvent améliorer la façon dont ils conçoivent et acheminent l’assistance militaire. Souvent, cependant, les problèmes sont plus profonds et les États-Unis doivent reconnaître que le jeu ne vaut tout simplement pas la chandelle.
Le plus gros problème des efforts de Washington pour construire des forces armées étrangères est sa réticence à peser sur des questions d’ordre supérieur de mission, de structure organisationnelle et de personnel – des questions qui affectent profondément les capacités d’une armée mais sont souvent considérées comme trop sensibles au toucher. Au lieu de cela, les deux parties ont tendance à se concentrer exclusivement sur la formation et l’équipement, compromettant ainsi l’efficacité de l’aide américaine.
Cette étroitesse d’esprit a entravé le soutien américain au Sud-Vietnam, qui a commencé sérieusement après le retrait français du Vietnam en 1954. Ngo Dinh Diem, président du Sud-Vietnam de 1955 à 1963, a cherché à orienter son armée vers les menaces extérieures, même si la défense interne contre les communistes auraient dû être la principale préoccupation, comme le savaient de nombreux responsables américains. Pourtant, même après avoir reçu près d’un demi-milliard de dollars d’aide militaire américaine entre 1956 et 1960, Diem a réorganisé l’armée sud-vietnamienne selon ses préférences, la préparant à un conflit extérieur conventionnel avec le Nord-Vietnam et la laissant mal équipée pour l’insurrection communiste croissante à domicile. Pour aggraver les choses, la direction de l’armée est restée faible, sa chaîne de commandement confuse et sa méthode de promotion basée sur la loyauté plutôt que sur le mérite. Lorsque la situation sécuritaire s’est détériorée tout au long de 1960 et que l’armée vietnamienne n’a pas été en mesure de faire face à l’insurrection croissante, il est devenu évident que le pays avait une armée mal dirigée et orientée vers le mauvais type de menace.
Quelque chose de similaire s’est produit au Salvador, où les administrations Carter et Reagan ont soutenu l’armée du pays dans sa lutte contre la guérilla de gauche. Malgré la préférence des autorités américaines pour une approche plus humaine des rebelles, l’armée salvadorienne a mené une campagne de contre-insurrection extrêmement violente caractérisée par des escadrons de la mort et des massacres de civils. Les choses se sont légèrement améliorées lorsque les États-Unis ont décidé d’intervenir dans les affaires intérieures de l’armée: après avoir temporairement conditionné les transferts d’armes au respect des droits de l’homme en 1983, l’armée a purgé des officiers de droite, ce qui a entraîné une réduction de la violence. Mais c’était trop peu, trop tard. Bien que l’armée ait empêché les guérilleros de prendre le contrôle de l’État, plus de 75 000 civils sont morts au cours du conflit prolongé, principalement aux mains des forces gouvernementales. Et le Salvador reste aujourd’hui un État fragile avec l’un des taux d’homicides les plus élevés au monde.
Au Yémen, de 2007 à 2011, le gouvernement américain a déboursé plus de 500 millions de dollars pour aider l’armée du pays dans sa lutte contre un mélange d’insurgés nationaux et d’affiliés d’Al-Qaïda. Cependant, dans leur focalisation étroite sur la lutte contre le terrorisme, les États-Unis n’ont pas pleinement compris que les problèmes de sécurité du Yémen n’étaient qu’un des nombreux problèmes auxquels le pays était confronté. Son président, Ali Abdullah Saleh, avait rempli l’armée d’amis et de membres de sa famille qui se sont enrichis alors que presque tout le monde dans le pays souffrait de la pauvreté, de la faim et du chômage. De plus, Saleh a utilisé les fonds et l’équipement américains destinés à la lutte contre le terrorisme pour enrichir sa famille et renforcer ses informations de sécurité personnelles. En 2015, lorsque le Yémen est entré dans une guerre civile, les responsables du Pentagone ont admis qu’ils avaient perdu la trace de millions de dollars d’équipement militaire et ne pouvaient garantir que les armes américaines ne tomberaient pas entre de mauvaises mains.
Les efforts des États-Unis pour construire l’armée malienne ont échoué pour des raisons similaires. Comme l’a expliqué le général Carter Ham, commandant du Commandement américain pour l’Afrique de 2011 à 2013, l’assistance militaire au Mali s’est concentrée presque exclusivement sur des questions tactiques ou techniques. » L’approche américaine consistait en des programmes d’assistance ad hoc, qui n’ont pas réussi à renforcer globalement l’armée malienne ni à résoudre des problèmes tels que l’organisation, la discipline et la mission. En conséquence, la majeure partie de la force s’est effondrée en 2012, après qu’un officier formé aux États-Unis a organisé un coup d’État militaire et que les chefs d’unités d’élite ont fait défection, emportant avec eux du matériel précieux.
Bien que la situation soit différente en Afghanistan et en Irak – à savoir, les États-Unis ont mis des bottes américaines sur le terrain – des problèmes similaires sont apparus. Dans les deux pays, les États-Unis ont dépensé des milliards de dollars pour construire des armées composées de centaines de milliers de soldats. Mais il a largement évité les questions plus générales sur la mission, la structure et le leadership de ces forces en faveur d’une concentration sur la formation et l’équipement. Il n’est donc pas étonnant que les deux armées restent en proie à des problèmes de recrutement, de discipline, de leadership, de motivation et de corruption.
Bien qu’elle ait reçu quelque 60 milliards de dollars d’aide depuis 2001, l’armée afghane souffre de problèmes chroniques de moral et de désertion, en particulier dans les régions de conflit intense, comme la province de Helmand. Et en Irak, lors de la bataille de Mossoul contre l’État islamique (ou ISIS) qui a commencé en 2014, des pans entiers de l’armée irakienne ont déserté en masse, laissant derrière eux des équipements fournis par les États-Unis pour que l’Etat islamique les capture. La lutte actuelle contre l’Etat islamique a été plus fructueuse, le service de lutte contre le terrorisme irakien formé aux États-Unis jouant un rôle clé dans la libération de Mossoul en juillet 2017. Mais le succès de la lutte plus large contre le groupe terroriste revient également aux nombreux Iraniens. des milices chiites soutenues qui ont combattu aux côtés – et souvent à la place – des militaires irakiens.
On pourrait s’attendre à ce que la tendance de Washington à éviter de soulever des problèmes de boutons chauds avec ses partenaires les apaise, mais c’est rarement le cas. Presque toujours, les États partenaires sont déçus par la quantité, la qualité et le calendrier de l’aide qu’ils reçoivent. Parce que ces pays vivent quotidiennement avec la menace, ils veulent généralement de l’aide le plus rapidement possible. Mais le système américain n’est pas conçu pour fonctionner aussi rapidement, même dans les cas hautement prioritaires.
Cela était vrai du programme américain d’un milliard de dollars et plus pour construire l’armée libanaise après 2005, lorsque les forces syriennes se sont retirées du pays. Malgré un consensus à Washington selon lequel le Liban avait besoin d’une aide urgente pour exercer un contrôle sur son territoire après près de 30 ans d’occupation, il a fallu plus d’un an pour que toute assistance militaire se concrétise. Il a fallu encore un an pour mettre en place un programme complet de formation militaire et jusqu’à 18 mois pour l’arrivée d’équipements essentiels – y compris des véhicules, des armes légères, des fusils de sniper et des dispositifs de vision nocturne -. Frustré par ces retards, les Libanais n’ont pas hésité à critiquer l’aide américaine et ont même demandé une aide supplémentaire à la Russie.
Mais même dans les meilleures circonstances, les partenaires américains sont rarement satisfaits. En 2007, lorsque l’armée libanaise a affronté le Fatah al-Islam, un groupe affilié à Al-Qaïda qui avait pris le contrôle d’un camp de réfugiés palestiniens, les États-Unis ont envoyé des chargements de matériel sur le front en quelques semaines seulement. Les responsables libanais ont néanmoins agrippé. Nous n’avons rien reçu d’autre que des promesses et des meilleurs vœux et des munitions », a déclaré Michel Suleiman, le commandant des forces armées libanaises. C’est comme si les Américains nous disaient: «Meurs d’abord et l’aide suivra». »Cette déception a entraîné une incertitude quant au sérieux et à la persévérance des États-Unis et a rendu les Libanais moins réceptifs aux directives américaines.
Un autre problème avec l’assistance militaire américaine concerne les divisions du côté américain. Washington ne parvient pas toujours à un consensus sur les paramètres et le but de son aide. Cette confusion nuit à l’efficacité d’un programme et peut entraîner une catastrophe non atténuée.
Encore une fois, pensez au Vietnam. L’homme que le Pentagone a chargé d’aider les militaires sud-vietnamiens de 1955 à 1960 était le lieutenant-général Samuel Williams, un commandant qui avait reçu une rétrogradation sur le champ de bataille pendant la Seconde Guerre mondiale en raison de son incompétence. Williams s’est affronté à plusieurs reprises avec les représentants de l’ambassade des États-Unis à Saigon, s’est prosterné devant Diem et est resté déterminé à construire une armée sud-vietnamienne conventionnelle, contrairement aux souhaits de la Maison Blanche et de la CIA. À une époque où il y avait plus qu’assez de problèmes parmi ses alliés vietnamiens, Washington sapait inutilement ses propres efforts.
Il a répété cette erreur au Liban dans les années 80. À la suite de l’invasion israélienne du pays en 1982, l’administration Reagan a dépêché des troupes américaines pour servir dans une force multinationale de maintien de la paix et professionnaliser l’armée libanaise. Mais Washington n’a pas réussi à établir un consensus sur le but de sa participation. Ce qui a commencé comme une mission de 30 jours pour superviser le retrait de l’Organisation de libération de la Palestine de Beyrouth s’est transformé en un engagement vague et illimité de soutenir la stabilité et la sécurité du Liban. Les hauts responsables politiques américains n’étaient pas du tout d’accord sur l’étendue du rôle des États-Unis au Liban, en particulier sur la mesure dans laquelle les États-Unis devraient soutenir directement l’armée libanaise dans les opérations de combat. Il n’est donc pas surprenant que les responsables aient envoyé des messages mitigés. Bien qu’officiellement parlant, le gouvernement américain était investi dans la stabilité et la sécurité de l’État libanais, un haut responsable américain a rompu les rangs et encouragé le commandant des forces armées à mener un coup d’État militaire.
Cette désunion a jeté les bases non seulement d’un programme compliqué, mais aussi de la mort de centaines de militaires et de diplomates américains. Deux attaques spectaculaires en 1983 contre l’ambassade des États-Unis et la caserne maritime de Beyrouth ont montré qu’au moins certains acteurs considéraient les États-Unis comme des combattants dans le conflit, malgré les efforts pour se qualifier comme jouant un rôle de soutien. Au début de 1984, une partie de l’armée libanaise avait fondu dans un contexte de violence accrue et les États-Unis se sont retirés du Liban, n’ayant pas réussi à rendre l’État plus stable ou plus sûr.
Un dernier problème avec les programmes d’assistance concerne l’impact des acteurs externes antagonistes. Lorsque Washington s’associe à des forces armées étrangères, il ne parvient pas trop souvent à lutter contre les tiers désireux d’exploiter la faiblesse d’un pays. Ces acteurs ont tout intérêt à s’opposer aux politiques visant à renforcer l’État, mais les décideurs politiques américains, qui voient souvent la situation sous un angle bilatéral, ont tendance à accorder trop peu d’attention à leur ingérence.
Au Liban, par exemple, les efforts des États-Unis pour renforcer l’armée dans les années 80 ont été contrecarrés par toutes sortes de mandataires et de gouvernements étrangers. L’Iran a inondé le pays de centaines de membres du Corps des gardiens de la révolution islamique pour établir le Hezbollah, un groupe dont le but initial était de lutter contre l’occupation israélienne. Israël a intimidé de hautes personnalités politiques libanaises en garant des chars devant leurs maisons. La Syrie a peut-être la plus grande influence de tous. Comme le disait Donald Rumsfeld, l’envoyé de Reagan au Moyen-Orient à l’époque, si Amine Gemayel, le président du Liban craint qu’Israël ne puisse le manger « comme une bouchée de pain », les Syriens pourraient le faire comme une croustille. » En refusant de travailler avec le gouvernement libanais naissant et en habilitant ses opposants, Israël, la Syrie et l’Iran sapent les efforts des États-Unis pour aider l’armée libanaise à renforcer l’État.
L’ingérence extérieure constitue également une menace pour les objectifs américains en Irak, où les milices et les politiciens soutenus par l’Iran alimentent les tensions sectaires. La lutte contre Téhéran à Bagdad est certes compliquée, étant donné l’aide de l’Iran dans la lutte contre Daech, mais si elle n’est pas maîtrisée, l’ingérence iranienne continue saperait la souveraineté irakienne, posant de nouveaux problèmes alors que le gouvernement irakien lutte pour parvenir à la réconciliation politique entre les chiites, les sunnites et les kurdes du pays . L’ISIS étant acheminé de Mossoul, les États-Unis devraient aider l’Irak à incorporer de manière significative les milices soutenues par l’Iran dans l’armée irakienne. En Afghanistan également, le soutien du Pakistan aux talibans afghans a affaibli le gouvernement de Kaboul et entravé la réconciliation nationale. Les efforts américains pour faire pression sur le Pakistan – y compris par des frappes de drones à l’intérieur des frontières du pays – devraient être redoublés pour empêcher le pays de servir de refuge.
Cependant, l’histoire n’est pas remplie uniquement d’histoires d’échec. Dans certaines circonstances, les États-Unis ont réussi à réformer les forces armées étrangères. Le meilleur exemple est peut-être le premier: le programme américain de construction de l’armée grecque après la Seconde Guerre mondiale. En 1946, les insurgés communistes ont commencé à faire la guerre contre le gouvernement grec. Selon les termes de Dean Acheson, alors secrétaire d’État américain, la Grèce était dans la position d’un patient semi-conscient sur la liste critique dont les parents et les médecins avaient discuté de la possibilité de sauver sa vie. » Préoccupée par l’influence soviétique croissante dans le monde, l’administration du président Harry Truman a rapidement entrepris un effort de 300 millions de dollars pour renforcer l’économie et l’armée grecques.
Surtout, les États-Unis se sont profondément impliqués dans tous les aspects des affaires militaires grecques. Des fonctionnaires du département d’État ont même rédigé la première demande d’aide du gouvernement grec. Les responsables américains ont travaillé en étroite collaboration avec la Grèce pour réorganiser la structure de l’armée hellénique afin de s’aligner sur la mission de défendre le gouvernement contre les guérillas communistes plutôt que contre les armées étrangères. Et ils ont veillé à ce que des chefs militaires compétents soient nommés aux bons postes. L’architecte de l’effort américain, le général James Van Fleet, était lui-même un chef capable et charismatique déterminé à maintenir Athènes et Washington sur la même longueur d’onde.
Sous la direction de Van Fleet, des conseillers américains ont formé et équipé les forces grecques, fourni des conseils tactiques et stratégiques, planifié des opérations pour mettre en déroute les guérilleros et apporté des changements organisationnels et personnels. Van Fleet et son équipe ont supervisé une refonte complète du personnel militaire, nommant un nouveau chef d’état-major et obligeant tous les lieutenants généraux de l’armée hellénique, sauf un à démissionner. Ils ont ensuite facilité la promotion et le placement de huit grands généraux et encouragé le retrait des commandants de division et de corps qui étaient réticents ou incapables d’appuyer la stratégie plus large.
À Washington, de hauts responsables de la sécurité nationale ont régulièrement évalué le programme pour s’assurer que son objectif était clair, apportant les ajustements nécessaires à mesure que la situation évoluait. Ils ont tenu de sérieux débats sur le rôle approprié de l’armée américaine, y compris quand et si les États-Unis devraient envisager de devenir un co-combattant dans la guerre civile en Grèce. Et Truman a réagi rapidement et de manière décisive aux signes de division parmi les administrateurs du programme. Lorsqu’un affrontement entre Lincoln MacVeagh, l’ambassadeur des États-Unis en Grèce, et Dwight Griswold, qui était en charge du programme d’aide américain dans le pays, s’est avéré insurmontable, le président a démis MacVeagh.
Certes, il y avait des défis. Les désaccords les plus intenses avec les Grecs portaient sur la taille de l’armée hellénique, qu’Athènes voulait augmenter au-delà de ce que les États-Unis jugeaient nécessaire pour la défense intérieure. Après plus d’un an de débat, au cours duquel les Grecs ont continué d’élargir l’armée malgré le mécontentement américain, les responsables américains ont finalement menacé de retirer leur soutien américain. La menace a eu l’effet escompté: les Grecs ont abandonné le problème et les militaires sont restés dans les limites autorisées.
Tout compte fait, le programme a été un succès. Lorsque la Yougoslavie a diminué son soutien aux insurgés communistes dans le cadre d’un effort pour se repositionner loin de l’Union soviétique, l’armée grecque, grâce aux réformes instituées à la demande de Washington, a pu étendre son contrôle sur le pays. En 1949, grâce au soutien et à la formation des États-Unis, les forces gouvernementales avaient vaincu les guérilleros et l’État grec a prévalu dans l’un des premiers conflits par procuration de la guerre froide.
L’expérience passée offre deux leçons clés aux responsables américains qui cherchent à renforcer les secteurs de sécurité des États faibles. Tout d’abord, comme tous les efforts de renforcement de l’État, il s’agit d’exercices politiques et non techniques. Au lieu de se concentrer étroitement sur la formation et l’équipement, les décideurs américains responsables de la mise en œuvre de tels programmes doivent aborder l’objectif et la portée du rôle américain ainsi que la mission, le leadership et la structure organisationnelle de l’armée du partenaire. En Arabie saoudite, par exemple, l’armée américaine gère une poignée de programmes pour former et équiper les forces armées du pays, mais elle reste loin des questions sensibles, conformément aux préférences saoudiennes. Les États-Unis devraient aligner ces programmes disjoints, évaluer l’objectif plus large du soutien américain et utiliser les résultats pour s’engager de manière significative sur des questions cruciales mais sensibles.
Certes, l’implication croissante des États-Unis dans les détails de l’armée d’un pays étranger regorge de nuances coloniales et pourrait donc être difficile à digérer. Pour minimiser les refoulements, les responsables américains devraient surveiller leur communication et éviter de donner l’impression qu’ils intimident ceux qu’ils cherchent à aider. Cela dit, il serait insensé de ne pas reconnaître la réalité des relations entre les États-Unis et leurs partenaires: en tant que fournisseur d’assistance militaire souvent irremplaçable, Washington a plus d’influence qu’il ne le pense. Les récents efforts pour conditionner l’aide militaire au Pakistan à la répression du pays contre les militants à l’intérieur de ses frontières, par exemple, sont une bonne première étape.
La deuxième leçon pour les décideurs est qu’ils ne peuvent pas se permettre d’ignorer le potentiel déstabilisateur de tiers qui représentent un sérieux défi pour une armée nouvellement équipée. Lorsque et où cela est possible, les États-Unis devraient mobiliser leurs outils pour limiter l’ingérence extérieure.
Cela pourrait impliquer de renforcer la sécurité des frontières, de s’adresser aux Nations Unies pour tirer parti de la pression internationale, ou même, dans des cas extrêmes, d’attaquer les tiers eux-mêmes.
Parfois, cependant, ces recommandations peuvent s’avérer irréalisables. Un État partenaire peut refuser de discuter de ces questions cruciales d’ordre supérieur, motivées par une combinaison de méfiance, le désir de poursuivre un programme différent, l’incertitude quant à l’engagement américain et la conviction qu’il recevra une aide américaine quoi qu’il arrive. Par exemple, les responsables égyptiens, l’un des principaux bénéficiaires de l’aide militaire américaine, semblent croire que Washington continuera à fournir une assistance afin de maintenir le traité de paix du pays avec Israël, ce qui explique leur réticence à réformer leur armée corrompue. De même, les responsables nigérians semblent avoir calculé que les États-Unis aideront dans leur lutte contre Boko Haram malgré les violations flagrantes des droits de l’homme de l’armée, et ils ont donc refusé de discuter des changements à la stratégie de défense obsolète de l’armée nigériane et à la structure organisationnelle inefficace.
Dans d’autres cas, l’amélioration d’un programme d’assistance peut être irréalisable parce que les États-Unis ne sont pas disposés à réprimer les acteurs externes, dont ils ont besoin du soutien pour des questions de plus haute priorité. En Syrie, par exemple, où les États-Unis soutiennent une gamme de forces d’opposition syriennes, il peut être logique que les États-Unis renoncent à essayer de faire en sorte que la Russie réduise son ingérence dans la guerre civile et privilégie plutôt la réalisation de progrès sur une Europe plus large. affaires de sécurité.
Dans de tels scénarios, les décideurs doivent évaluer clairement les objectifs et les résultats probables de l’aide militaire américaine. Cela les mènera à l’une des deux conclusions. Parfois, ils peuvent décider d’aller de l’avant, reconnaissant que l’effort de formation et d’équipement des militaires étrangers ne sera que cela: une réforme légère du secteur de la sécurité. Des programmes de formation et d’équipement limités peuvent servir à des fins utiles, telles que la fourniture de renseignements, la professionnalisation de l’armée pour rendre la force plus respectée, la possibilité d’une coopération tactique et opérationnelle sur les menaces mutuellement convenues et le fait de donner au personnel américain une précieuse expérience de travail avec des forces étrangères. Mais une implication limitée des États-Unis aura un impact limité. Alternativement, les décideurs peuvent conclure que les coûts l’emportent sur les avantages. Dans ces cas, mieux vaut se soumettre à la réalité et faire face au problème autrement que de jeter bon argent après mauvais.